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  • 关于《核安全法》的功能定位与立法策略

    来源:www.shuoshisheng.net 发布时间:2019-10-04

    20世纪以来,核能已经渗透到人类社会的各个方面。核电与水电、火电一起成为人类能源的三大支柱。核技术已广泛应用于工业、农业、医疗、国防等领域,极大地改善了社会。生产力与人民生活质量的提高。但是,核能的开发利用也存在一定的核安全风险,必须通过法律等手段加以防范和消除。我国安全利用核能的成就有目共睹,但在核安全立法方面还存在许多问题和不足。《核安全法》已包含在《十二届全国人大常委会立法规划》中的第二种类型的项目。目前,该法的起草工作正如火如荼地进行。法学家应该回答以下问题:[0x9a8b]是什么样的法律?它应该承担什么样的职能?立法机关应采取何种机制和手段加快立法进程?

    一、无《核安全法》核安全立法现状

    从概念上讲,《核安全法》是指用于规范,调整和调整核安全设备的设计,制造和安装以及用于核设施的选址,设计,建造,调试,运行和退役的其他核活动的特殊法律文件。目前,在中国还没有完整的特殊《核安全法》,有关核安全的法律规范分散在相关法律文件中。它们主要具有以下级别:(1)由全国人民代表大会常务委员会制定的法律《核安全法》(以下简称《中华人民共和国放射性污染防治法》); (二)行政法规,主要包括国务院制定的《放射性污染防治法》《民用核设施安全监督管理条例》《核电厂核事故应急管理条例》等9个法律文件; (3)部门法规,包括国家核安全监督管理部门和有关部门制定的数十项行政法规,以及大量的规范性文件。 (4)国际条约,中国已加入并加入的与核安全有关的12项国际公约,包括《核材料管制条例》《及早通报核事故公约》《核事故或辐射紧急情况援助公约》《核材料实物保护公约》。上述法律文件分别规定了核设施运营单位的行为,阐明了核设施的设计标准和核安全目标,并规定了核设施选址,设计,建造,调试,运行和退役的要求,以及确保核设施的安全。运营和员工以及公共安全和环境保护在法规中起着重要作用,但也存在一些不容忽视的问题。

    首先,缺乏特殊法律。目前,规范中国核安全关系的法律文件数量不少,但只有一个法律水平,即2003年6月全国人民代表大会常务委员会通过的《核安全公约》。但是,两者之间的区别在于法则,《放射性污染防治法》很明显。《核安全法》立法目的是防止放射性污染,保护环境和人类健康。它主要从总体上调整人类活动造成的放射性污染,仅涉及核安全管理的一部分。《放射性污染防治法》《核安全法》的立法目的是防止和消除核事故,并确保核设施和核活动的安全。它调整了全过程活动,例如核设施的选址,设计,建造,运行和退役。由于《放射性污染防治法》不能完全覆盖《核安全法》的调整范围,因此应将其包括在法律调整,整个核燃料循环,放射性废物处置,放射性物质运输,核技术等范围内的铀资源勘探和开发中申请,市场准入,事故紧急情况,核损害,法律责任等,均缺乏法律规定。

    第二,有效性水平低。法律文件的有效性水平与法律责任,执法措施的类型和程度以及法律约束力的强弱和可执行性直接相关。中国的核安全立法,除规范核安全活动的法律《放射性污染防治法》的某些规定外,其他规定由行政法规和行政法规规定,法律等级一般较低,权限不高且执行力较差。特别是在核安全监督方面,执法机构只能根据低级法律文件开展监管活动,大大降低了核安全监督的有效性。

    第三,引入了时滞。截至2013年底,中国共有17座正在运行的核电机组和29座正在建设的核电机组。它是世界上最大的在建核电机组。根据《核电中长期发展规划( 年)》,到2015年,中国核电装机容量将达到4000万千瓦,在建规模将达到1800万千瓦。到2020年,核电装机容量将达到5800万千瓦,在建规模将达到3000万千瓦,这就是中国。核电行业迎来了快速发展时期。但是,中国的核电行业处于监管不力的状态。有关核安全的相关立法严重滞后,法律法规不完善,核能工业的进一步发展受到制度的制约。

    第四,规范性内容零散。目前,中国没有特殊的《核安全法》。核安全法律法规分散在不同的层次。在不同层次的法律文件中,缺乏系统和全面的内容,也没有基本的核安全原则,制度和监督管理制度。关于重大问题的相应规定远远不能适应当前核安全工作的实际需要。作为法律《放射性污染防治法》,它是旨在预防和控制放射性污染,保护环境以及保护人类健康的法律文件。只有少数规定是核安全的法律规范。在9个行政法规之间,由于引入了时间,跨度很大,并且存在相互矛盾的问题。综上所述,准确掌握中国现行核安全立法的现状,总结经验,发现问题,可以为全国人大常委会正式制定《核安全法》工作,为全面立法做好准备。

    第二,《核安全法》发展的主要原因

    立法者提出法案时,必须有充分的理由支持其提案。在《核安全法》的过程中,立法机关应遵循立法过程,找到某些事实和理论,解释立法的必要性和可行性,并证明法案内容的合法性和合理性。

    (1)由《核安全法》提出的社会需求

    目前,中国的核安全法律法规体系已经初步形成。核安全管理的内容基本上都有法律可循,但尚无全面的核安全管理法。随着中国经济的快速发展和核电工业的快速发展,人们对核安全的期望也不断提高,现有法律法规有待进一步完善。

    一是维护中国核能产业发展。经过六十多年的努力,中国和平利用核能事业发展迅速,形成了较为完整的核工业体系。中国的核电工业拥有大量的核设施。核设施的种类繁多,给中国的核安全形势带来了巨大挑战。核能和技术在社会生活中的应用越来越广泛,由此引起的利益纠纷,环境和健康问题也日益突出。迫切需要制定特殊的《核安全法》,以确保中国核能产业的发展。

    其次,核能的发展道路应优先考虑安全。核损害比老虎还糟。一旦发生核事故,将造成严重伤害和持久伤害。 2014年3月24日,习近平出席第三届核安全峰会,并发表重要讲话:“同等重视发展与安全,在确保安全的前提下发展核能事业。”我们应该坚持以安全求发展,以安全促发展的理念。任何以牺牲安全为代价的核能发展都不是真正的发展。”《核安全法》我们应该坚持安全优先原则,在事故预防的基础上,消除婴儿期的核事故,使人类能够享有清洁和安全。环保的核能,同时还避免了核事故的危害。

    第三,需要建立全面的国家安全体系。与各个历史时期相比,中国国家安全的内涵和外延更加丰富,时空领域更广阔,内外部因素也更加复杂。在新形势下,我们需要更新国家安全观念,“建设一个集政治安全,国土安全,军事安全,经济安全,文化安全,社会安全,科技安全,信息安全,生态安全,资源安全于一体的国家”。安全和核安全。安全系统。”《核安全法》这是确保国家核安全和建立总体国家安全体系的必要法律手段,应加快其立法进程。

    第四,完善核安全法律体系。中国现行的核安全立法在核安全的主要问题上存在缺陷,例如基本原则,体系以及监督和管理体系。它仍然无法适应核安全工作的实际需要。《核安全法》的制定有利于科学合理的核安全法律体系的形成,为构建核安全法治奠定了良好的基础。

    第五,促进核安全国际合作。中国在《核安全公约》中加入了《核安全法》第7条,“各缔约方应建立并维持有关核设施安全的立法和监管框架”。制定《核安全法》是我国政府应履行的国际义务,突出了中国负责任核电的国际形象,有助于消除外国的疑虑并增强国际社会对中国核安全的信心。李克强总理在世界经济论坛2015年年会上的特别讲话:

    “我们还将创新外资合作方式,将中国的高铁,核电,航空,电信等优势产业'走出去',对接本地市场需求,同时也在国际市场竞争中进行考验。”制定《核安全法》,巩固核安全法律基础将有助于中国的核电行业以更快的速度走向世界。

    (ii)《核安全法》现实的发展基础

    中国制定了《核安全法》,它不仅具有强烈的社会需求,而且具有相对成熟的社会条件。

    一是相关立法的制度性支持。目前,中国在法律,行政法规,部门规章等方面已基本形成了不同的效力水平,通过调整一般,核电厂,研究堆,核燃料循环设施,放射性废物管理,核材料控制,民用核能水平压力核安全法律框架由核活动的法律法规(例如设备监管和放射性物质运输的管理)组成,这是《核安全法》发展的制度基础。

    第二,丰富的核安全管理规范。中国的核能工业始于1950年代,在长期的设计,建造,运营和管理实践方面积累了宝贵的经验。国家核安全管理部门依法对民用核设施进行安全审查,监督和执法,积极开展国际合作与交流。在促进中国核工业发展的同时,积累了丰富的核安全监督培训经验,树立了高素质。核安全人才团队在制定《核安全法》方面积累了丰富的实践经验。

    第三,广泛的舆论基础。经过中国核能工业多年发展,公众对核普及的认识已硕果累累,公众对核的神秘感逐渐减弱,公众对核安全的认识不断增强。为进一步提高核安全标准,加强核安全管理,增加核电。对行业透明度的日益增长的需求使得《核安全法》的开发可能会受到公众的广泛支持。

    第四,国际核安全立法的有益经验。世界上发展核能的国家一般都通过立法来指导和促进核能的发展,维护国家核安全,保护生态环境和公共健康。一些重要的国际组织,例如国际原子能机构,也建立了一套核安全标准,中国也加入了其中一些国际公约。它的山石可以攻击玉器。域外核安全立法为中国《核安全法》的发展提供了有益的立法经验。

    考虑到国内和国际事务的各个方面,可以说《核安全法》的提出正处于关键时刻。 “由于过分审慎,如果您不太注意它,您将错过机会。如果您一遍又一遍地考虑它,您通常会失去考虑的结果。”全国人民代表大会常务委员会应当抓住宝贵的立法机遇,利用成熟的主客观条件动员人民。各方面实力雄厚,积极推进核安全立法。

    第三,《核安全法》必须设置基本系统

    法律文件具有复杂的结构,其内容和形式因素都是必不可少的要素和必不可少的要素。就《核安全法》而言,行政许可制度,核安全信息披露制度,核安全事故处理制度,核损害赔偿制度和核安全监督制度是必须建立的基本法律制度,并且是法律的要素。

    一是行政许可制度。一般而言,没有被法律明确禁止的活动可被视为个人未经许可即可自由从事。仅当活动对个人或环境构成风险时,法律才要求个人在实施活动之前获得事先许可。由于核技术的特殊风险,法律要求事先批准涉及裂变材料和放射性同位素的活动。中国最初建立了核安全许可证制度,环境保护部仅颁发了20份核安全许可证。《核安全法》在制定时,应对已设置的核安全许可证进行合理分类,并应释放严格的控制措施。

    二是核安全信息公开制度。首先,阐明了核安全信息公开的权利和义务的主题。公开核安全信息的义务的主体是政府机构,包括拥有核安全信息的中央,省,市和县级政府部门。其次,规定了核安全信息公开的范围,程序和费用。核安全信息公开的程序应包括两个程序:主体自愿义务的公开和权利主体公开的申请。主动披露程序是义务实体在法定期限内以法定形式公开释放。根据申请公开信息的程序是公众根据请求权作出的决定,义务实体在法定期限内公开或拒绝公开环境信息。再次,建立核安全信息公开的法律救济程序。核安全信息的公开被确定为行政机关的法定义务,并包括在司法审查的范围内。如果政府无正当理由不接受依法公开信息的申请,或者没有依法履行自愿公开义务,公民可以依法向主管机关提出上诉,也可以请求法院审查行政机关未公开的决定,法院决定是否公开。

    第三,核事故处置系统。《核安全法》应该对核事故应急计划的制定,归档和实施制定明确的规定。环境保护部和有关部委联合制定了核安全事故应急预案,报国务院批准,并报全国人民代表大会备案;核安全局是执行紧急计划的主体。报告单位向主管当局报告,并由主管当局向报告系统报告;接收事故报告的单位通知有关单位的系统;建立和启动事故处理专家委员会的系统;以及公众维护社会秩序的信息。发行系统,等等。

    第四,核损害赔偿制度。《核安全法》应提高核损害赔偿责任限额:核电厂运营商以及乏燃料存储,运输和后处理运营商造成的所有损害的最高赔偿额为人民币30亿元。其他核设施经营者对每起核事故造成的所有损害的最高赔偿限额为人民币10亿元。如果损害赔偿总额超过最高限额,国家将提供最高80亿元人民币的经济赔偿。《关于处理第三方核责任问题给核工业部、国家核安全局、国务院核电领导小组的批复》时效规定也应扩大。 1986年,国务院《核安全法》规定,受害人“必须在核事故发生之日起十年内提起诉讼,其时效期限比国际公约和其他国家和地区短。《核安全法》应该规定,核事故的受害人应自知悉或本应知道核事故对自己造成损害之日起3年内,向核设施经营者行使要求赔偿的权利。人身伤害损害赔偿的权利应自核事故发生之日起30年内行使。

    第五,核安全监管体系。缺乏核安全立法和不完善之处将导致政府工作不力,反复的交叉管理和低效的工作,给诸如核设施运营者之类的监管机构增加不必要的负担,不利于核能和核技术应用的发展。有利于核安全。《核安全法》应努力解决多头管理,跨职能,职责不明确的弊端,并确定具有独立利益,独立地位,职责明确和反应迅速的核安全监督工作。

    第四,加快《核安全法》出台的立法策略

    民主和科学是立法的两个轮子。《核安全法》的表述应首先遵循民主立法的原则,以确保其内容合理并反映广大人民的意愿和利益。 “为了在现代社会中实现正义的分配,现代社会需要采取科学合理的立法程序,充分发扬人民民主,让各种利益集团和团体参与立法,充分有效地表达自己的利益。在立法过程中,各种社会力量和社会利益得到充分发挥,最终妥协,达成共识,并写入法律条文。”同时,坚持科学立法的原则,加快立法步伐,提高立法质量。《核安全法》有效立法机制和立法技术的制定应以立法指导思想,法律原则,基本法律制度和法律制度框架的澄清为基础。首先,进一步加强立法论点。立法给出的理由是法治的含义。 “在民主社会中,立法受到青睐不是因为它赢得了超人魅力领袖的支持,而是因为立法现在通过排除偏见和证据使公众信服。”只要按照人民的共同意愿和利益,阐明法律的属性和功能,就可以得到人民的承认,尊重和遵守。邓小平指出,“只要我们信任群众,走群众路线,向群众说明情况和问题,就可以解决任何问题,排除任何障碍。”第十二届全国人民代表大会常务委员会于2013年10月发布的立法计划分为三类,其中包括条件较为成熟并在任期内提交审议的47项立法之一。第二类包括21个立法项目,需要及时审查并在适当时候提交审议;第三类是研究和示范项目。它具有一定的立法必要性和可行性,但所涉及的问题更加复杂,立法条件还不充分。有关方面继续学习示范。《核安全法》被包括在“法律法规(21件),当条件成熟时应予以考虑并提交”的第二类中。因此,作为提交给审议机构或起草单位的全国人民代表大会环境保护委员会,第一步应该是在立法辩论中作出共同努力,阐明《核安全法》的属性和功能,并努力在人民和有关领导人的支持下,尽快《十二届全国人大常委会立法规划》从第二类项目转变为第一类“条件相对成熟的法律草案,并提议在任期内审议” ,促销法案将尽早生效。第二,利用人大来领导立法机制。全国人民代表大会是我国的权力机关。立法权是《宪法》赋予全国人民代表大会及其常务委员会的重要权力。全国人大应在立法的规划,立项,起草,审查,修订和表决中发挥领导作用。为起草涉及全面,全面和基本的重要法律草案,全国人民代表大会有关部门和全国人民代表大会常务委员会法律事务委员会将组织有关部门参加起草。《核安全法》已明确,审议或牵头起草单位的: NPC环境管理委员会为《原子能法》。在下一次立法工作中,立法机关应成为立法机关的领导机构,有关部门应参与专家,学者,企业,机构,代表和人民的工作机制,以参与法律草案的起草工作。帮助获得各方的意见和关注。充分表达,动员所有积极因素,扩大社会共识,防止部门利益,加快立法进度并提高立法质量。

    第三,使用第三方评估机制。早在1984年,相关各方就开始起草《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。由于涉及部门众多,各部门之间意见分歧很大,协调困难。很难达成立法共识,也没有实质性进展。针对这种情况,《核安全法》要求使用:来阐明立法权的界限,并有效地防止部门利益和地方保护主义合法化的体制机制和工作程序。对于部门之间纠纷大的重要立法事项,决策机构将进行第三方评估,充分听取各方意见,协调决策,不能拖延很长时间。《原子能法》的表述应以《核安全法》的起草为基础,引入对政府各部门之间争议较大的重要立法事项的第三方评估机制,并选择利益,中立和杰出的相关单位提出目标的能力一种公正的观点,可以克服由于利益冲突在立法中部门之间的冲突现象。

    第四,加强立法舆论的指导作用。 “从某种意义上说,人类系统的存在和变化取决于人类随时随地的思想和情感。换句话说,人类系统在社会中发展和繁荣,因此取决于社会的观点。”公众对某个问题的认知和评价对立法决策有很大影响。进入工业社会后,人类创造的风险逐渐全球化,从而取代了过去自然风险的主导地位,例如地震,洪水,台风等自然灾害,车祸,地雷等人为事故,财产损失,空气污染,河流污染和土壤。环境污染,如污染,核电,基因改造,生物技术和其他技术风险的叠加,对人们的心理产生了巨大影响。 “风险社会理论指出了一种新的政治和公众焦虑模型。”国家必须不断做出风险决策,并在对风险的理解,判断,选择和反应中寻求发展。核工业一直是一个相对神秘的领域。除了高科技之外,核能还伴随着高风险。日本福岛核事故发生后,全球对核能发展的争议空前激烈,引发了公众对核的恐惧,核电工业的发展正面临着严重的信任危机。有关各方应加强立法舆论的指导作用,通过立法加强核领域信息的透明度,促进核安全的科学普及,指导公众正确科学地理解核安全形势,消除其核心忧虑。它是《核安全法》的公式。营造客观理性的社会氛围。

    第五,重视不同法律之间的协调。这里,需要关注的是《原子能法》和《原子能法》之间的关系。《核安全法》它属于中国法律体系的经济法系。立法的目的是规范核能的研究,开发和利用,促进核能工业的发展。《原子能法》属于行政法部门。立法的目的是防止和消除核事故,确保核设施和核活动的安全,并保护生态环境和人类健康。 “《核安全法》草案旨在促进核能工业的发展。《核安全法》草案强调调整核安全。这两个法律草案之间没有交叉之处。”可以说《核安全法》方案的优先级是非常可行的。特别是在日本福岛核事故之后,核安全问题在全世界引起了高度关注。在这种情况下,国家将《核安全法》列为优先事项,这表明国家立场具有绝对的优势,可以消除公众的核恐惧。此外,《原子能法》的发展可以通过建立权威且有效的《核安全法》发展的核安全管理体系,为核能工业的发展建立法律基础。第六,法律教学的理论支撑。以法律学说为基础的现代法学的重要使命是为善法的形成提供理论基础。 “没有现代法学,就没有现代的伟大法规可以产生。”《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在制定过程中,法学家应就核安全活动的性质,当前立法状况,法案与相关法律之间的关系以及法案的影响,对法律和教义分析进行深入细致的分析。工作提供有效的学术支持。

    《核安全法》明确提出:法律是国家的武器,善法在善治之前。善法是体现“法律”概念和精神的真实法律,是内容和形式的统一。[0x9A8B]的制定应成为立法机制创新的“试验场”,正确运用立法技术规范,使其能够充分体现人民的意愿,反映客观规律,确保人民群众的素质。它的好法。

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