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  • 从法律角度分析地方政府债务风险

    来源:www.shuoshisheng.net 发布时间:2019-10-18

    截至2013年6月,中国各级政府债务总额为65亿美元,其中地方政府债务为11.7亿美元。债务风险进一步加剧,引起了社会的广泛关注和关注。 2012年12月,财政部,国家发展和改革委员会,中国人民银行和中国银行业监督管理委员会联合发布了《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》,重点是控制债务的快速增长和防范和控制风险。在2013年12月召开的“ 2014年中央经济工作会议”上,提出了“以债务风险的预防和控制为重点”,将地方债务风险的预防和控制作为2014年中央政府的六大经济任务之一。在这种严峻形势下,地方债务风险已经成为中国当前经济发展面临的主要问题。为此,本文将从法律的角度分析风险的成因,并寻求控制和解决地方政府债务风险的对策。

    一,中国地方债务的风险表现

    (1)地方政府债务规模风险

    2013年12月30日,国家审计署发布了2013年第32号《全国政府胜债务审计结果》公告。审计结果显示,截至2013年6月,全国各级政府债务总额为65亿元。其中地方政府债务11.7亿元。根据财政部发布的消息,2013年全国公共财政收入共计1亿元,其中中央财政收入1亿元,地方财政收入1亿元。两组数据的比较表明,当年地方政府的债务总额远远超过了地方财政收入。根据调查,地方政府债务的增长率自2010年以来有所下降,但从总体趋势来看,总债务余额仍在上升。此外,中国仍然存在大量隐性债务。因此,中国地方政府债务总额应远远超过11.7亿元人民币。

    (2)偿债高峰期临近,“新老借贷”现象不严重

    从未来偿还债务的角度来看,2013年7月至2013年12月和2014年有偿还债务的政府债务分别占2015年,2016年和2017年的22.92%和21.89%。偿还额分别占17.06%,11.58%和2018年及以后分别偿还了7.79%和18.87%的款项。截至2012年底,全省有3个省,99个市和195个县,3465个乡镇政府的债务负债率超过100%,其中2个省和31个市。在2012年县级29个县和148个乡镇,政府的新债务偿还率(新债务偿还的债务本金占债务偿还本金总额的比例)超过20%。这表明,在未来五年甚至更长的时间内,中国地方政府债务将进入还款高峰期,地方政府的财政压力也将增加。地方政府的“新贷款还款率”较高。金融状况恶性循环的风险增加。

    (3)地方政府债务选择偏低,隐性债务风险增加

    在中国,地方政府的财务权力受到严格控制,融资渠道狭窄。地方政府通常采用以下三种替代融资策略。首先,财政部发行地方债券,其次,通过地方融资平台向银行贷款。发行“城市投资债”。第一种方式的融资额太小,无法满足地方政府的需求。后两种融资工具是由地方政府担保或承诺的隐性负债,不包括在地方政府的预算中。 “由于融资平台与政府关系密切,所以大部分实际贷款也是基于政府的信贷。因此,很容易导致地方政府的投融资平台的公司治理结构薄弱,责任主体不明确,以及不规则的操作程序。”这样,地方政府通常可以通过多个融资平台公司从银行获得信贷资金。长期借款的行为使银行难以掌握其整体债务水平,而隐藏的政府债务风险将累积增加。

    二,风险原因

    (1)政府权力与金融权力划分的法律体系不健全

    1994年,中国实施了分税制改革。 2002年,它开始了所得税改革。 2004年,开展了农村税费改革。但是,这些税制改革仅适用于中央和地方金融权力部门。因此,它基本上不涉及税收共享制度的“上半部改革”。正是由于税收改革不彻底,“权力转移和金融权力转移”现象导致地方政府,特别是县乡政府过度依赖借款来提供公共服务,发展地方经济,并保持功能。但是,目前,我国在建立金融权力和权力法律制度方面几乎是空白,亟待完善。性能如下:

    首先,到目前为止,中国还没有形成一套关于政府权力和金融权力划分的系统性法律法规。现有的大部分立法属于下级的行政立法或政府及其职能部门发布的规范性文件,主要地位是政府发布的规范性文件。这种立法状态导致立法混乱,缺乏权威和稳定,并出现了隔夜变化的现象。其次,财税立法不合理。自1994年税收分配制度改革以来,国家的财政权力已向上集中。政府级别越低,财务实力越小。的地方税收收入缺乏主要税收类别,税收来源分散,稳定性差,税收成本高,征收难度大的特点。第三,由于当前的《预算法》禁止地方政府发行债券,但是地方政府由于这种情况被迫借贷并违反法规间接筹集资金。这些隐性的非法融资行为长期以来没有法律监督,也没有受到适当的监控,这具有很大的潜在风险。

    (2)预算监督法律制度发展滞后

    首先,中国目前关于预算编制年度的《预算法》法规不科学。每年未批准的预算计划在实施两三个月后,将由各级人大审查批准。在1995年,《预算法实施条例》的实施规定预算年度始于每年的1月。在预算编制过程中,要求地方政府财政部门上报同级政府预算草案,时间匆匆导致了粗略的预算编制。还不够科学。其次,当前的《预算法》第三章明确定义了预算范围,但实际上,大量的预算外资金并未包括在实际监管中。第三,预算监督机制不健全。目前,中国主要采用人大立法监督的模式,效果不佳。政府财务部门的内部监督是“运动员与裁判员”之间的关系,其监督效果受到质疑。但是,中国缺乏有效的社会监督和独立审计监督。现有的问责制尚未得到有效实施。

    (3)财政转移支付的法律制度不健全

    首先,缺乏相关立法。到目前为止,中国还没有制定统一的国家标准《财政转移支付法》。财政转移支付的主要法律依据是财政部于2000年颁布实施的《中央对地方专项拨款管理办法》,以及财政部自2002年以来每年颁布的《一般性转移支付办法》和其他下级部门规章。转移支付的立法分散,水平低,标准不一致,立法缺乏稳定性以及各级政府之间的协调困难。第二,财政转移支付的结构不合理。中国的专项转移支付占较大比例,但专项转移支付覆盖面广,重点不明确,秘密运行的可能性大,容易导致“跑钱”,“走私”等寻租行为。钓鱼项目”。第三,财政转移支付的法律监督机制不健全。法律没有明确规定转移支付的监管范围,内容和程序:多个监管主体共同执行法律,部门分工不明确,协调不协调,监管漏洞频繁发生:转移支付监督力度不强,监督方式单一,主要依靠审计部门的审计监督。第四,法律责任追究机制不健全,有关法律法规对责任条款的规定太少。

    (4)地方政府融资平台公司的经营不规范

    地方政府与融资平台公司之间的法律关系尚未明确定义。融资平台公司是地方政府举债的工具。由于政府的操纵,其市场导向已被严重削弱,经营风险有所增加,债务危机加剧了:它的融资过程是不透明的,并且它在暗盒中运作并且没有开放。通过信息获取资金的现象大量存在,并且由于信息不对称,银行的贷款是自定向的。

    III。风险控制法律措施

    在2013年11月举行的第十八届中央委员会第三次全体会议上,通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。决定“深化财税体制改革。完善立法,明晰权力,改革税制,稳定税负,透明预算,提高效率,建立现代化。中央和地方的积极性。解决地方政府债务风险问题应以法律制度的建设和完善为基础,从根本上预防和化解危机。

    (1)完善中央和地方事务与财政权力分立的法律制度

    首先,全国人民代表大会及其常务委员会应当根据宪法和国家实际,积极研究和执行统一的国家权力和金融权力分立法律。这样,中央和地方政府进一步明确了事权,然后根据权责确定了地方财政权和投资范围。其次,有必要合理设置地方税和主要税,并以财产税,营业税,所得税,资源税等建设作为主要税种:适当调整中央和地方共享税的比例,应适当提高地方增值税和证券交易税等共享税的比例。第三,修改现行的《预算法》法规,禁止地方政府发行政府债券,赋予地方政府合法的信贷权利,并让政府借贷阳光。具体操作:一是发行债券的主体,发行地方债券的权利仅限于地级以上的政府(包括市政府):二,严格规范债券的发行审批程序,必须本级及上级财政部门对此进行了充分的论证。 3.完善信用评级和风险评估机制,对融资项目进行严格的信用评级和风险评估。

    (二)完善预算和法律监督制度

    有必要完善《预算法》中的预算监督制度,增强全国人大对预算的监督权,避免监督和参战,削弱权力。一方面,适当延长审批预算的编制时间,吸收具有专业技能和知识的人大代表进入预算监督小组,严格审查程序,提高审批质量,加强人大在已有监督中的作用。另一方面,有必要在《预算法》立法中阐明“特殊情况”的范围,严格规范预算调整的批准程序,并加强对人大预算调整的监督。另外,有必要加强对预算人员的调查。除行政责任外,直接责任人员还应在《预算法》问责制中包括刑事责任和民事责任,增加其非法成本,并加强预算。认真和权威。

    (3)完善财政转移支付法律制度

    首先,全国人民代表大会及其常务委员会应尽快研究,科学起草并颁布实施全国通用的《《财政转移支付法》基本法》,终结转移支付法律制度立法体系薄弱的局面。有序,分散,不协调和不完整。其次,以转移支付的形式,有必要扩大一般转移支付的覆盖范围,地方政府自主决定资金使用的方向。严格控制资金总额和专项转移支付的使用方向。第三,要建立全国人大,金融机关,司法机关,公众和媒体的普遍监督制度,严格执行问责制,确保资金的有效使用。

    (4)依法规范地方融资平台公司的行为

    依照《公司法》和国务院有关加强地方政府融资平台公司管理的法律法规,加强地方融资平台公司的法人治理结构,并通过加大融资力度,确保以市场为基础注册资本,注入优质资产,进行重组和重组。定期自我管理,增强竞争力和偿付能力:融资平台公司的运营是为了协助政府提供公共服务功能。因此,有必要将平台公司的相关信息纳入政府信息公开的范围,并接受所有社会的监督。进一步规范其融资行为。

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