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  • 关于TTIP管制一致性谈判欧美管制分歧的消失抑或幻象

    来源:www.shuoshisheng.net 发布时间:2019-10-03

    2013年12月,非政府组织“欧洲公司天文台”在美欧跨大西洋贸易和投资伙伴关系(TTIP)谈判的“监管一致性”部分中发布了泄漏的文本,要求欧美各方开发产品技术。法规和标准应基于成本效益分析,对其全球影响(尤其是跨大西洋影响)进行事前评估,并应允许利益相关者提出意见并提供基于政策的“假设,科学证据,数据和评估方法” “。TTIP法规符合性谈判旨在整合欧美产品技术法规和技术标准的发展并建立程序,并允许战略合作伙伴利益相关者介入国内产品技术法规的制定,以消除产品贸易越境后,由于不同的环境保护和安全标准,会遇到诸如不同处理等障碍。

    监管一致性谈判是TTIP谈判的“重新编码”,标志着世贸组织后时代区域贸易的深度融合。那么,TTIP下监管一致性谈判的内容是什么,意义何在?欧美之间有什么区别?欧美制定产品技术标准的依据和程序是好是坏?本文通过对这些问题的研究来探索TTIP。监管一致性谈判可能有效,并且能否消除欧美产品技术标准中的监管差异。

    首先,TTIP监管一致性谈判的意义

    (1)减少欧美法规差异引起的贸易壁垒

    监管壁垒谈判的重要性是什么?为什么它已成为TTIP谈判中最引人注目的部分?对于这两个经济体,关税标准一直很低,例如欧盟在2012年的平均关税水平为4%,而美国进口的96%是工业产品,而目前的平均关税为2%。因此,进一步降低关税,特别是工业产品的关税,对于TTIP谈判意义不大。只有那些谈判非关税壁垒的人(例如产品技术标准)才能为双方带来更大的利益。

    目前,影响欧美产品相互进入市场的技术标准主要存在于汽车,食品,医药等行业。这些技术标准主要针对产品的安全性,公共卫生,环境保护和其他特性。例如,1968年,为了确保高速公路行驶的安全性,美国规定汽车制造商必须在汽车前部安装高光和低光照明系统。随后,欧洲汽车制造商发明了一种在远近光之间转换的渐变光系统。带有分级大灯的汽车在欧盟已获准销售,但由于与1968年的法规发生冲突,在美国被禁止销售。尽管欧洲汽车制造商已多次向国家公路交通安全管理局申请出售梯度照明系统,但尚未获得批准。

    在食品安全领域,欧美之间的监管差异更大。欧洲联盟基于“预防原则”,反对使用非天然和人工添加的食品添加剂,而美国只有在有确凿的证据表明它们对人体有害后才禁止使用食品添加剂。因此,对转基因农产品,含人工激素的乳制品,化学农药等都有不同的控制措施。例如,法国,德国和意大利禁止出售转基因农产品。对于含有少量转基因大米成分的产品,一旦转基因成分达到0.9%,则需要在产品包装中清楚地标明它们。在美国,转基因谷物的销售与普通谷物一样,因为科学证明它们对人类无害。转基因成分是否贴在包装上也取决于生产者和销售者的意愿。

    此外,欧盟及其成员国禁止在食物和牲畜的喂养和加工过程中添加化学药品或非天然物质,例如对鸡肉进行氯气处理或将人工激素注入奶牛以增加产奶量。但是,无论是经过氯处理的鸡肉还是经过人工不含激素的牛奶,在美国均不受禁止。在1990年代,欧盟禁止进口人工荷尔蒙奶,这导致美国和加拿大根据WTO提出了争端,并为美国和加拿大的禁令支付了巨额赔偿。但是,就奶酪产品而言,美国禁止使用传统方法进口法国制造的Mimorette奶酪,并认为在生产过程中使用的蚜虫会引起过敏。可以看出,如果达成TTIP关于产品安全,环保,公共卫生和其他技术标准的法规一致性谈判,将减少欧美现有产品技术标准之间的差异,并通过采用相同的法规来吸收新的标准。程序。产品技术标准进一步整合了欧美市场。

    (II)扩大涵盖技术贸易壁垒的WTO贸易协定的监管

    在进行TTIP控制谈判之前,WTO制定了有关产品技术法规和标准的规定,例如TBT协议和SPS协议,要求成员在制定产品技术法规和标准时必须遵守“非歧视”原则。和植物检疫标准。“必要性”,“非任意性”等要求。欧美国家签署的FTA均采用了TBT协议和SPS协议的上述要求。但是,TBT和SPS样式的法规具有以下局限性:(1)TBT协议和SPS协议不是针对性的,其覆盖范围还不足以反映化学产品,汽车,信息领域的技术障碍。通讯技术和医学。 TTIP谈判将形成针对这些特定领域的单独政策。 (2)WTO体系依靠争端解决机构为成员国的贸易管制提供事后救济,而不是事前干预。 TTIP披露文本中反映的欧美监管合作计划是干预前的手段。当需要一方制定技术法规和标准时,有必要评估贸易对另一方的影响并授予另一方参与贸易利益相关者的权利。 TTIP监管合作将开启对欧美产品技术法规和标准的相互干预管理。 (3)TBT和SPS协议仅旨在消除技术法规和标准的歧视性和任意性,尊重成员健康,安全和环境价值的保护,并可以根据以下情况选择保护区域和保护等级他们的文化价值。 TTIP谈判试图吸收相关领域的欧美保护标准,增强对技术标准的相互认可,并减少标准的重复。

    从TTIP谈判方案的角度来看,欧美打算在WTO之外建立更多的TBT和SPS义务。这在区域贸易合作中并不罕见,区域贸易合作已经参与了美日自由贸易协定,美澳自由贸易协定和跨太平洋伙伴关系(TPP)谈判。但是,由于TTIP的谈判计划和谈判者的影响,TTIP将具有更深远的意义。一方面,TTIP不仅实现了实体规则,而且扩展了实体规则的制定过程。另一方面,一旦欧美达成共识,这些实质性和程序性标准将遵循欧美双边和区域自由贸易协定的进展。卖给其他国家。

    II。 TTIP控制一致性协商内容

    根据泄露的文本,欧美监管一致性的谈判主要包括两部分:一是产品的技术标准控制应基于“科学依据”和“成本效益”的分析;二是决策过程应更加透明。增加贸易伙伴的参与。特别是,基于法规的谈判方案与美国目前进行的产品风险评估和成本效益分析相一致,而在处理产品风险方面与欧盟的“预防”原则有很大不同。美国还承认,TTIP下监管共识谈判的实质目标是消除欧盟的“预防原则”,并通过TTIP监管共识谈判改变欧盟制定产品技术标准的程序和基础。 (Lucas Bergkamp和Lawrence Kogan,2013年)

    (1)控制依据谈判:预防原则与科学依据和成本效益原则

    那么,预防原则的含义是什么,对产品技术标准和健康标准的影响是什么,它与美国提倡的科学基础原则有何不同?这两个原则都是如何构建和限制公共管理决策。确保回应的合法性。根据《欧共体条约》的第174(2)条,欧盟在制定环境政策时应以预防原则为基础,欧盟理事会2000年通过的《尼斯宣言》进一步将预防原则扩展到了健康和安全政策领域。因此,即使欧盟缺乏应对环境,公共卫生和安全风险的可靠科学依据,也不是为了避免或降低风险而推迟采取措施的理由。相比之下,美国联邦法院的先例要求美国政府在根据公共卫生,安全和环境要求进行监管时,必须提供可靠的科学依据并进行详细的成本效益分析。

    (1)科学依据原则要求产品技术标准必须具有扎实的科学依据。如果对某些健康和环境风险的科学意见之间存在分歧,则产品标准通常应基于主流科学建议。欧盟的预防原则认为公共卫生,环境,安全和其他价值是更重要的价值,不确定风险造成的损害是不可逆的,因此可以基于缺乏科学依据,也可以基于非主流有关贸易和投资的科学意见受到预防性限制。美国之所以被称为“事后立法”模型,是因为它需要证明风险或损害的真实性,而欧盟是一个既存的立法模型。

    (2)除了要求有可靠的科学证据证明存在风险外,美国还要求监管机构评估监管此类风险的收益和成本。一方面,这是因为消除一种风险可能会引发另一种风险。此外,控制的选择意味着评估对不同利益相关者的影响。监管机构应根据成本效益分析确定是否应对风险进行监管,并监管可能实现的公共卫生,环境,安全和其他价值以及对贸易和投资等产品的负面影响。在全面评估其政策的影响后,请采取影响较小的措施。欧盟本身实施的风险预防原则意味着,监管机构可以在没有结论性风险证据的情况下进行立法,因此无法对监管风险的优缺点进行详细的定量分析。尽管《欧盟运行条约》要求欧盟制定相关政策以进行比例分析,但它并不要求成员国根据欧盟政策法院为贸易争端提供司法审查的更大“政策空间”,而采用最低贸易和投资限制。

    (3)预防原则和科学依据原则对举证责任也有不同的要求。预防原则设定了风险存在的行政假设,将监管必要性应由监管者证明的举证责任转移给企业,并要求其证明风险不存在(Lucas Bergkamp和Lawrence Kogan, 2013)。科学原理是基于事后立法的原理。当风险成为政府可以确认的事实时,政府可以根据风险防范措施制定贸易限制措施。

    从美国和欧洲各自的法规标准与《 WTO协定》之间的兼容性来看,多边贸易体系的产品技术标准和法规已采用了欧洲和美国的技术法规原则,但它们更加接近美国。在多个案例的定性和定量分析中,上诉机构对合法目标的重要性,可实现程度和贸易限制的调查相结合,着眼于控制措施和监管效果之间的合理性(王艳,张磊,2013)。在某种程度上,它反映了美国的成本效益分析。引言中引入贸易措施不会导致“任意和不合理”的歧视,也接近《美国行政程序法》中行政行为的“任意和反复无常”规则。

    (ii)透明和民主地参与控制程序

    欧美之间TTIP谈判中监管合作的另一个要素是监管过程的透明性和民主参与。但是,TTIP已将传统的国内代议制民主赋予了区域民主参与的含义。它要求欧洲和美国在制定产品技术标准和法规时应考虑对其他贸易商和生产商的影响,并进行政策影响评估,以允许同行进行贸易和生产。该公司对法规进行评论。

    欧盟成员国和美国都是民主国家,但是欧美产品技术标准采用的不同开发标准使政策制定的参与度和透明度不同。如果科学原理要求监管机构与专家进行磋商并披露其采用的科学依据,则成本效益分析要求监管机构进行监管的利弊评估,与不同利益相关者进行磋商,进行定量和定性分析,从而实现信息透明在决策过程中。并且保证了参与,从而减少了针对生产者和贸易商的新产品法规的不确定性,并提高了决策的可预测性。

    相比之下,预防原则并未就可预测性,透明性和参与性为欧盟决策者设定具体规模和要求。 2013年5月,欧盟委员会发布法规,禁止在农业种子上使用新烟碱类杀虫剂。该法规基于有关蜜蜂长期影响的一些数据,未提供政策影响评估,并且缺乏透明度和参与度。

    第三,欧美不同控制方法的评价

    西方学者大声疾呼“科学依据,成本效益”原则的科学性,并对“预防性”原则进行了总结。在美国政府和学者看来,预防原则的含义尚不清楚,缺乏定义,并且其“有罪推定”思维模式(Jonathan B. Wiener和Michael D. Rogers,2002年)作为产品的基础。标准制定,缺乏制造商和制造商的可预测性。此外,该原则不需要决策机构来验证产品风险的实用性,并且很容易导致决策过程缺乏透明度,参与度和立法方面的延误(Christopher D. Stone,2001)。预防原则甚至提出了反科学的倾向,并有阻碍科学技术发展的趋势。欧盟禁止科学界认可的当前创新,例如转基因技术和提高动植物抵抗力的新型尼古丁化学成分。

    TTIP是否可以消除“预防”原则,需要澄清两个问题。 (1)决策过程的合理性和科学性取决于其决策方法的科学性。是这些学者所描述的“预防”原则,是一种劣于“科学依据,成本效益”原则的决策方法,欧盟是否缺乏足够的透明度和参与产品风险的低参与度?制定技术法规? 2)无论是“预防”原则还是“科学依据,成本效益”原则,它目前在欧洲和美国都在不同的政治体系,公民风险偏好,文化价值观和农业经济结构中运作,即使前者不如后者。还值得考虑移植到其贸易伙伴。

    (一)评估欧美不同产品风险的监管措施

    从理论上讲,基于人类对未知风险的理解可能是不完整的,在某些情况下,预防原则和科学基础原则可能是正确的,并且可能会发生错误。例如,尽管发生风险的可能性很低,但一旦发生则极为有害;或当前风险不严重,但有积累;或根据当前的技术水平,如果尚未制定有效的措施,则预防原则可能对风险是正确的。尽管科学依据和成本效益分析为监管提供了充分的依据,但由于缺乏有关未知风险和现有科学中的误解的信息,它们也可能存在缺陷(Gregory N. Mandel和James Thuo Gathii,2006)。基于此,Cameron和Abouchar认为预防原则在处理不确定风险方面是合理的(Cameron J.和Abouchar J,1991)。这一原则在一定程度上也得到了国际社会的承认,并被一些国际条约所采纳。

    此外,单独进行分析时,预防原则与科学依据原则之间的差异也很明显。但是,如果我们将它们与欧美的相关系统一起进行评估,就会发现差异被夸大了。即使采用了预防原则,欧盟在制定相关法律时也需要进行政策评估。一方面,欧盟要求决策机构根据科学依据和其他客观信息做出决策,并在执行该原则时根据其科学评估尽可能完整地确定社会可接受的风险水平。另一方面,“比例性”原则要求欧盟在制定预防性环境,人权和安全标准时,分析采用或不采用该措施的利弊。它必须按比例减少贸易和投资的利益,并在实施手段中采取对产权的限制较少的措施。这减少了“立法前”预防原则的不确定性。尽管美国在科学依据和成本效益分析原则的基础上对事后立法,但其严格的事后惩罚机制,例如侵权责任制度,司法审查制度和民事诉讼制度,也做出了行政决定。制定机关倾向于在某种程度上“事前立法”以逃避遗漏的责任(乔纳森维纳)。 (2002年)。

    此外,更重要的是,如果预防原则不如科学依据和成本效益分析,那么欧盟是否有可能移植科学依据和成本效益原则?为了回答这个问题,我们需要从两个原则的起源开始。

    (1)从欧美政治制度的角度来看,欧美不同的决策和决策程序与立法和行政权力结构的差异有关。欧洲议会议员由其成员国国民直接选举,采用比例代表制原则,环境和人权组织在欧洲议会中有席位。自《里斯本条约》签署以来,欧盟的技术法规通常由欧洲理事会起草并由欧洲议会通过。超过三分之二的法规是由欧盟理事会和欧洲议会共同制定的。因此,欧盟的行政权力没有太大的扩展空间。在制定产品技术法规时,无需客观地控制行政权力。相反,美国国会不以环境和人权组织的席位为前提。美国行政机构享有广泛的行政和立法权。公共卫生和环境风险的产品标准主要由行政机构监管。为了防止滥用或无权行使行政权力,联邦法院要求行政机构提供科学证据进行成本效益分析。

    (2)产品技术法规和标准是对产品风险的认识和对策,并受到政策制定国家的公共风险偏好和文化价值观的影响(Jonathan B.Wiener和Michael D.Rogers,2002)。 1993年,Bangemann得出结论,对欧盟禁止人造激素的调查和分析得出的结论是,从道德和健康角度来看,没有理由禁止人造激素。支持这一政策的唯一理由是在整个环境中农业的信念和传统(Bangemann M,1993)。同样,根据2010年的转基因食品调查,有57%的欧洲公民反对转基因食品进入市场,但他们反对转基因大米的主要原因是转基因技术违反了自然法则,因此构成了安全隐患(Bangemann M,1993)。通过对人造激素和转基因食品的研究,欧洲公民明显拒绝在食品中添加非天然物质或以非天然方式生产食品。预防原则更符合欧盟公民对风险规避的选择,而不是科学依据。

    (3)欧美不同的经济结构也对产品风险认知产生影响,这与邦格曼的观点“农业信仰和传统影响欧盟对农业风险的认知”相一致。基于欧盟对自然水产养殖的信念,欧盟致力于发展传统的小型养殖场。与美国使用现代科学技术发展大型农场的提议不同,两国具有不同的农业经济结构,并进一步推动欧盟支持更严格的农产品技术标准。禁止或限制向农产品中添加化学药品,或使用不自然的手段来维持该地区小型农场的竞争力;美国倾向于采用较宽松的监管标准,以鼓励在家庭农场中使用现代科学技术,包括转基因技术。人造激素,新烟碱类农药等,规模发展以增强国内农产品的竞争力。

    因此,从以上因素来看,欧美国家采用预防性原则、科学性原则、成本效益原则有其必然性。不能说预防原则是一种低于科学基础原则的风险应对原则,也不能任意认为欧盟是美国产品风险的基础应该照搬。

    (二)评估欧美产品技术法规程序的差异

    除了对欧美监管基础的评估外,欧美在各自控制程序中的透明度和参与度是否尽可能充分?政策制定过程的透明度和参与是正式和正当的,是现代民主制度的要求,但在TTIP谈判中,应注意以下两点对其进行评价:

    (1)由于政策制定者没有充分解释产品标准制定的依据,在政策制定过程中没有充分征求公众意见,欧盟产品技术法规和标准被评价为透明度不足、参与度不够。事实上,这方面的差异也被夸大了。如上所述,欧洲议会本身是一个民选机构。由于采用了比例选举原则,小团体也可以获得某些席位。因此,欧洲议会不仅有商会的代表,还有非政府组织的代表(Jonathan B.Wiener,2002年)。因此,在制定产品法规时,民众参与欧盟决策过程可能早于美国政府进行的磋商。

    (2)不同利益集团在产品技术监管过程中的参与和影响是不同的。基于信息,资本和政治游说能力的优势,商会的参与比人权和环境非政府组织的参与要强。实际上,TTIP法规一致性谈判是由大西洋商会推动的,其中包括美国商会,德国工业联盟,英国工业联盟,服务业联盟,英美商业,国家外国贸易委员会和贸易与竞争圆桌会议。 TTIP谈判计划也源于两岸东部商会的拟议案文。因此,一旦达成欧美监管合作计划,大西洋两岸政策制定中的“参与式”和“透明性”的受益群体主要是两岸的大型制造商和贸易商。相反,由于TTIP谈判的秘密性质,非政府组织地球之友,欧盟绿色伙伴等都陷入了困境。他们干预的方式主要是质疑,抗议和不暗示。因此,非政府组织和一些学者担心,TTIP监管一致性谈判最终可能拥有更强的干预商会利益的权利,而国家对公共利益的控制却受到限制。总而言之,尽管欧洲和美国在1970年代后采用了不同的产品风险应对原则,但就结果而言,欧洲和美国采用了世界上最严格的产品标准,并且仅反映了各自的风险规避偏好。不同的领域。

    IV。 TTIP法规遵从性协商:规范差异的消失或错觉

    监管一致性谈判是TTIP下最具挑战性的内容。谈判一旦达成,就意味着欧盟和美国未来政府的监管权将经历一系列跨界调查,对话和谈判,这有悖于其当前的公共监督和民主决策程序。但是,就主权,法治体系和经济结构而言,通过TTIP法规一致性谈判,很难在制定欧美产品技术法规和标准以及制定程序的公开性方面保持一致性。

    从监管基础的整合角度来看,预防原则和科学依据以及成本效益分析原则都植根于欧美各自的政治,法律,文化和经济因素。欧盟一旦放弃了预防原则,就在欧洲国家的食品安全和环境保护领域对其进行了放松管制。在欧盟的政治体系中,这意味着欧洲议会和理事会的决策权受到限制。环境与人权组织当前参加欧洲议会的会议减损;就欧盟农业经济而言,传统的自然农业模式将受到美国大型农场的影响。基于TTIP的谈判结果最终将需要提交欧洲议会批准。可以预见,目前的谈判计划很难被欧盟接受。欧洲议会反复强调,预防原则代表着其高水平的人权保护,反映了其基本的文化价值,不应被TTIP削弱。欧盟贸易委员会专员卡雷尔德古赫特(Karel De Gucht)还宣布,欧盟将不损害预防原则。

    从大西洋彼岸的角度来看,美国不能接受欧盟的预防原则。预防原则将导致美国行政权力的进一步扩大。美国维持着世界上最严格的法律责任制度,联邦法院的行政行为的司法审查制度和民事诉讼制度将使行政机关陷入非政府组织的无休止的质疑,损害行政制度的稳定性和效率。 (Jonathan B.Wiener,2002年)。此外,预防原则将损害美国当前在欧盟技术发展中的领导地位,从而使最新的技术发展不仅可以从技术转让中受益,而且不能在该国投入生产,从而提高竞争力。国内制造商。因此,如果美国采用预防原则,则其法律制度和经济利益的损害甚至大于采用科学依据原则所造成的损害。

    特别要注意的是,TTIP本质上是一项自由贸易协议。如果投资章节允许投资者针对东道国进行仲裁,它将授予商业企业针对主权国家进行仲裁的权利,或仲裁不足的基础。为投资者提供了对抗东道国控制措施的新武器。可以看出,处理一个国家或地区的风险控制决策的决策是一个复杂的过程。归因于不同的因素,所谓的理性决策最终只是一种理性的幻想(Funtowicz S.Oand Raveltz JR,1990)。

    那么,控制程序的“透明性”和“参与性”又如何呢?欧洲和美国的立场如何?基于此要求,它不涉及决策的实质标准。尽管欧盟委员会对商业团体参与决策过程表示保留,但总体上是肯定的。德古赫特贸易专员承认,欧盟政策制定过程中的公众咨询体系有待改进,欧盟很乐意做出一些更加透明和参与性的改革,尽管它没有照搬美国的体系。此外,从美国,澳大利亚和加拿大之间的自由贸易协定的角度来看,有先例授予利益相关者更多的监管合作参与权,这有助于消除欧盟对TTIP监管合规性的担忧。

    结果,与TTIP谈判相比,在TTIP谈判中不太可能就制定产品技术标准的政策审查和咨询机制进行谈判。因为参与性放宽仅使贸易伙伴有机会表达自己的意见,而不是改变和限制国家或地区监管机构的监管主权。

    五,结论

    欧盟和美国针对产品潜在的健康,安全和环境风险而采取的预防性原则,科学依据和成本效益分析原则具有鲜明的特征,植根于该国的政治制度,法律制度和文化区域。价值,风险偏好和农业经济结构等特征。在大西洋两岸的商会的利益驱使下,TTIP有一章专门介绍法规遵从性,旨在吸收欧美产品技术标准的法规和规章程序。如果谈判达成,它将减少生产商和贸易商因不同的监管标准而承受的贸易和投资壁垒,促进区域市场的进一步整合,并实现两个主要经济体中产品控制思想的整合。随后,欧美也可以在各自的自由贸易协定中向其他国家推广产品技术标准的监管基础和控制程序,从而对全球辐射产生影响。但是正因为如此,其谈判的可能性更加值得怀疑。大西洋两岸的欧盟和美国都有成熟的控制系统。根据当前泄露的文本,这意味着贸易区域化的过程将不可避免地参与制定彼此的产品控制政策的过程,这将不可避免地对其各自的法律制度,政治制度,经济结构和文化产生巨大的变化。值。休克。

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